宁波市规划设计研究院

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本院智慧 | “多规融合”的市域国土空间规划编制探索 ——以宁波市为例

       一、引言
        2017年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》,方案提出要统筹各类空间性规划,编制统一的省级空间规划(试点省份探索协同编制省级空间规划和市县空间规划),实现“多规合一”。试点方案的编制具有顶层规划、底线思维、利于推广的特点。
目前我国空间规划体系建设趋于成熟,各类规划在城市社会经济发展建设中发挥了积极作用,但也存在各部门空间性规划在技术方法、标准规范、管理体制等方面不协调、不一致等矛盾,影响了空间治理效率,不利于经济社会持续健康发展。为此,本轮国土空间规划以理顺规划关系,精简规划数量,健全统一衔接、分级管理的空间规划体系为目标,探索系统性解决各部门空间性规划存在的突出矛盾,提升空间规划编制质量和实施效率;同时在规划体制机制方面进行改革创新,更好发挥规划的引领和管控作用,降低规划领域制度性交易成本。
       二、宁波市域国土空间现状问题
       1、规划编制层面缺少顶层设计
       宁波市域范围内,各部门依据自身职能范围编制相关规划对国土空间进行管控约束,均为单一目标管控,除注重指标约束的土地利用总体规划、注重空间管控的城市总体规划、注重环境约束的环境功能区划外,还包括交通部门的综合交通规划、城管部门的市政类规划、住建部门的建设类规划等等,种类繁杂。不同规划间职能和内容交叉重叠,规划编制的条块分割,每类规划的技术标准、规划目的及规划期限均不相同,加之相互之间协调不足,造成在同一空间上不同规划管控逻辑产生矛盾,归根结底是缺少顶层设计对各类规划进行统领。
       2、技术规程层面缺乏统一标准
       目前宁波市“多规融合”工作已开展两年,探索了“多规融合”的宁波经验,但由于各部门规划存在规划目标和规划对象不同、规划期限不衔接、技术标准不衔接、各类规划地位失衡等问题,在现有体制机制下推进多规融合工作存在制度障碍。多规融合规划的目的是为协调各类规划在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制方面的冲突,但宁波市多规融合规划由于是规划部门单一主导,实际上平行于各类空间性规划,与各部门管辖权限基本无交集,等同于增加了一个部门规划,缺乏现有体制机制下空间管辖的逻辑创新,不利于空间治理效率的提升。多部门交叉管理及差异化的空间管控思维,造成在同一空间范围内的空间治理效率低下,交叉管控实际上等同于无约束,缺乏固化指标约束及统一的空间管控设计思路。
       3、实施布局层面存在价值冲突
       由于部门空间管辖权的差异,各部门在空间管控方面存在价值冲突、多头并进的情况,结果造成空间政策在实施层面难以落实,各部门空间管辖相互平行,难以产生空间价值合力。以空间规模总量为例,土地利用规划和城乡规划均涉及相关管控权限,依据土地利用规划2020年城乡建设用地指标供应量约1457平方公里,而依据城市总体规划,2020年城乡建设用地需求量合计约1626.3平方公里,供应量与需求量差值约170平方公里,造成在用地总量和空间管控中存在矛盾,难以有效指导国土空间布局。
       三、宁波市国土空间规划编制思路
       借鉴各地的实践做法,结合宁波实际情况,宁波市国土空间规划从资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价入手,摸清国土空间现状家底,理顺各部门规划管控要素,预测城市发展规模,以空间为出发点和落脚点,创新性提出“空间本底——空间识别——空间诊断——空间重构”的思路,将宁波市国土空间划分为生态、农业、城镇三类空间,并通过控制线及开发强度予以控制。
       1、空间本底:“反规划”导向下的空间图底
       在传统的“规模—性质”为依据的空间规划体系中,先天性地忽略“底”的规划与控制。本次规划以资源环境承载力为基础,从水、土、环境等要素的极限承载力入手,运用逆向思维的空间规划方法,在市域层面首先规划和完善底线空间。规划将传统规划理念中的“图—底”关系进行反转,先做一个维持城市有机发展、保证生态安全的底线空间,再在此“底”上规划城镇空间的“图”,即确定生态、农业空间为底,城镇空间为图的“图—底”关系。在底图的绘制过程中,对宁波市域国土空间进行资源环境承载能力分析和国土空间开发适宜性评价,摸清国土空间的基本家底,确定生态和农业空间是规划图底的重要内容。
       2、空间识别:热点识别导向下的空间锁定
       传统空间规划方法依托的城市规划经验和技术,使城镇发展整体空间布局和规模总量预测缺乏有效支撑,具有不确定性,往往随着宏观政策、发展环境而变。本次规划通过分析各发展要素引导下城市的生长结构,重点研究局部热点空间布局和增长方向,确定未来发展重点区域,使城镇体系局部微调适应城市发展。通过城市发展策略、产业集聚、空间聚聚、人口集聚区域热点识别,锁定未来宁波市的重点产业平台、重点板块、重点新城新区等热点空间。
       3、空间诊断:空间治理导向下的空间研判
       诊断的目的是治理空间、研判空间。基于多规融合的国土空间规划路径中,空间是出发点和落脚点,中间过程涉及多部门多规划的协调与融合,需要综合多规成果,对现状各类空间规划混杂的国土空间进行诊断梳理,找准差异、研判增量、锁定总量,搭建各类空间性规划框架和底图。
       4、空间重构:多规融合导向下的空间重构
       多规融合导向下的空间重构在于生态、农业、城镇空间三者的融合与共生,重构的路径在于“三区三线”及开发强度控制。规划在多规融合基础上,统筹各类空间性规划,划定“三区”-即城镇、生态、农业三类空间,作为市域层面国土空间的基本架构,再依据国土、城规、环保的部门空间管控职责划定“三线”-即基本农田控制线、城镇建设用地控制线、生态保护红线。通过“三区三线”予以总量控制和空间约束,并配套设计统一衔接、分级管控的综合空间管控措施,作为统领性规划指标指导下一层面部门规划用地细化要求,实现空间总体管控与具体用地布局的有机结合。“三区三线”的划定与主体功能区规划提出的城市化、农业和生态安全三大战略格局相对应,是三大战略格局在国土空间管控上的具体落地实施。
       四、基于多规融合的宁波市域国土空间规划探索
       按照“空间本底——空间识别——空间诊断——空间重构”的思路,宁波市国土空间规划重点从“顶层设计、底线思维、空间统筹、量线约束、固化指标”等方面进行了实践探索。
       1、顶层设计、多规融合
       编制空间规划、构建空间规划体系是目标,推进“多规融合”是手段和过程,宁波市域国土空间规划在权限收放的视角下,提出从顶层设计层面将空间管控权集中,制定统一的空间管控约束条件,在不打破各部门空间管控思维的原则下将管控要素分类下放至各部门,依据部门职责予以管控。规划提出将三类空间及三线、开发强度等指标作为各县(市)考核指标,便于量化评估规划实施的绩效;同时结合多规融合建立国土空间数据信息平台,动态更新数据库,为精准施政和规划指导提供有效参考。
       2、底线思维、刚性控制
       规划坚持底线思维,以空间为出发点,将生态本底空间和农业本底空间作为宁波市域国土空间的底线空间,并予以刚性控制。两者作为下一步划定生态空间和农业空间的直接依据。规划结合《宁波市生态保护红线规划》及环境功能区划要求,确定市域85块生态红线区域作为生态本底空间,总面积4897.6k㎡,占国土陆域空间的50.1%。同时结合国土基本农田、粮食功能区划等要求,划定2178平方公里的农业本底空间,占宁波市域总面积(陆域)的22%,主要分布在姚江、奉化江及甬江主河道两侧的平原和杭州湾南侧至大沽塘以北的滨海平原。
       3、空间统筹、多维平衡
       空间统筹是国土空间规划的核心技术路径,区别于传统空间规划全域布局、整体性研判的技术方法,规划强调热点空间识别、问题空间诊断,以致达到空间政策的精准布局。
       3.1热点空间识别
       影响国土空间拓展的要素是多维的,包括政策、产业、用地及人口等,其在空间上直观表现为多维要素叠加下的热点空间。这也印证了城市空间生长在增长极理论导向下的特征,即城市空间由增长极核向外拓展,在一段时间内,城市空间必然有若干热点增长空间。
       规划将城市发展的重点空间通过相关发展要素叠加、相关技术手段演绎识别,以精准锁定国土空间增长热点区域,为以后的政策和指标落地提供精准建议。以政策引导为例,宁波作为“一带一路”国家战略中的战略支点城市、长江三角洲城市群网络化空间格局中的重要都市圈、义甬舟开放大通道中的重要节点,未来应重点推进宁波梅山新区、中国(宁波)跨境电子商务综合试验区、“中国制造2025”试点示范城市、金甬舟铁路等一系列重大工程,打造长江经济带的龙头龙眼。通过发展政策叠加空间布局,识别未来热点发展空间为南部山海门户片区,港口、海洋经济圈甬舟通道,沪、杭对接桥头堡等区域,其中的新城新区、重大产业平台是未来发展重点。综合政策、产业、用地、人口等相关要素叠加影响的研判,基本锁定未来宁波市国土空间十大热点区域,如“三湾地区”、奉化区、姚江新区、新材料科技城贵驷片等。

       3.2多规空间诊断
       规划综合多规成果,重点针对多规的空间差异进行诊断梳理,发现问题空间,如多规差异的空间表征、用地规模增长差异等,在进行国土空间布局时融合问题空间差异,精准安排指标及项目。以奉化区为例,土地利用规划和城市总体规划在建设用地管制意图上冲突的差异图斑面积74.39平方公里,占奉化区国土面积5.8%,这些问题空间严重影响了国土空间的有效使用。用地规模诊断方面,规划通过搭建“人—地”关系框架,将人口的增长与用地的增长相挂钩,锁定用地规模总量,规划预测2020年人口规模830-850万人,用地规模1300-1400k㎡,2030年人口规模1000-1200万人,用地规模1550-1750k㎡。
       4、三区三线、量线约束
       按照“三类空间、总量约束;三线控制、空间锁定”的原则,重点对城镇空间、生态空间和农业空间进行量线约束。
       4.1城镇空间优化
    (1)城镇体系
       通过“人—地”关系的建立,比对宁波市城镇体系中2015年现状人口规模和上版规划总规预测人口规模,城镇体系中前三级人口规模大致相同,出现较大变化的为四、五级体系,部分城镇人口规模集聚较快(如集士港、姜山、春晓等),需要对原有城镇体进行局部调整。同时将2020年市域预测人口规模830—850万根据各县(市)区历年人口增长情况进行分解,并依据分解结果优化市域城镇体系布局。
    (2)城镇空间
       规划在空间本底确定、热点空间识别及空间诊断研判基础上划定2020年城镇建设用地控制线规模为1364 km2。同时要求各类城镇规划布局与建设必须在控制线内进行,控制线必须集约利用土地,严格控制建设用地规模,控制线范围内的建设内容必须符合城乡规划与土地利用总体规划的控制要求。2030年以底线控制为主,底线空间约6800km2,约占国土面积70%,并重点保障10大重点热点区块。
       4.2生态空间控制
       规划结合《宁波市生态保护红线规划》、多规融合成果、环境功能区划等规划成果,通过初步划定宁波全域生态保护红线,对生态空间予以控制约束,并将生态保护红线划分为一级管控区和二级管控区。一级管控区是生态保护红线的核心控制线,严禁一切形式的开发建设活动;二级管控区以生态保护为重点,实行差别化的管控措施,严禁有损主导生态功能的开发建设活动。规划构建连山、串城、面海的网络化生态空间框架,生态空间规模总量应不低于5479.97km2,占国土陆域空间总面积不低于55%。在划定的生态保护红线的基础上,结合已有多规融合的成果,进一步细化完善划定生态保护红线一级管控区,重点管控1812km2的生态底线。
       4.3农业空间保障
       规划农业空间规模总量应不低于3549 km2,同时划定基本农田控制线,保证城市的生命底线空间,允许2030年城镇空间拓展造成的农业空间减少,但城镇空间拓展应尽量少占基本农田,划定基本农田控制线2039.04 km2,占国土面积(陆域)的20.8%,保障城市耕地底线。基本农田控制线实施刚性控制,城市建设尽量少占基本农田,最大限度地保护耕地,保障粮食安全。
       5、开发控制、固化指标
       规划改变以往按行政区和用地基数分配用地指标的做法,在宁波市域层面科学测算三类空间比例和开发强度控制指标,并分解到市县,以实现对全市空间开发的有效管控。本次规划分别从纵向和横向层面将开发强度及三类空间量比作为宁波市国土空间体系的核心约束指标予以固化。
       5.1纵向控制
       纵向层面指将开发强度分解到各个行政辖区,并向重点开发区域适当倾斜;开发强度的制定上改变了过去单纯“以人定地”的测算方法,实现“以人定地”与“以产定地”相结合。规划2020年宁波市域国土空间开发强度为19.61%(未统计围海用地),其中市区国土空间开发强度为25.11%。

       5.2横向控制
       横向层面将开发强度分解到城镇、农业、生态三类空间,实际为三类空间占国土空间的比重,从总量上构建市域各辖区三类空间框架,并作为固化指标,指导市域国土空间开发与保护。
       五、结语
       市域国土空间规划是一项全新的规划类型,作为空间规划的顶层设计,它既不同于内容繁杂、空间约束性较弱的国民经济与社会发展规划,又区别于切块定量、自上而下强约束的土地利用总体规划,需要以多规融合为着眼点,以空间为出发点和落脚点,探索一套行之有效的空间规划编制方法。本文以宁波市市域国土空间规划编制为例,系统综合各类空间性规划核心管控要求,通过搭建“空间本底-空间识别-空间诊断-空间重构”的技术路径,创新了一套多维联动、以空间载体为核心的国土空间规划编制方法,以期为其他城市国土空间规划的编制提供参考与借鉴。